Laatste nieuws
Johan Legemaate
8 minuten leestijd
klachtrecht

Een verwarrende dubbelrol

Plaats een reactie

Klachtencommissie dreigt verlengde arm van de inspectie te worden



De Tweede Kamer wil dat klachtencommissies in de gezondheidszorg de wettelijke plicht krijgen om ernstige klachten te melden aan de inspectie. Maar is dat wel te verenigen met de bedoeling van het klachtrecht?

Op 24 april 2003 heeft de Tweede Kamer besloten dat de capaciteit van de Inspectie voor de Volksgezondheid drastisch wordt uitgebreid. Over enige tijd zullen honderden leden van klachtencommissies de facto worden aangesteld als onbezoldigde ambtenaren van het Staatstoezicht. Dat is het gevolg van een wijziging die de Tweede Kamer heeft aangebracht in de Wet klachtrecht cliënten zorgsector. Deze wijziging houdt in dat klachtencommissies in de gezondheidszorg wettelijk verplicht worden om ‘ernstige klachten’ te melden aan de inspectie. Komt de klachtencommissie de meldingsplicht niet of onvoldoende na, dan kan de inspectie ingrijpen en in het uiterste geval de minister van VWS
vragen de zorgaanbieder die de klachtencommissie heeft ingesteld een aanwijzing te geven (de nieuwe artikelen 3 en 3a van de Wet klachtrecht). Door de introductie van een meldingsplicht voor de klachtencommissie wordt aan de Wet klachtrecht een element toegevoegd dat de inspectie mogelijk zeer zal bevallen, maar dat negatief kan uitpakken voor het klachtrecht van de patiënt.

Informatiebron
Toen in 1995 de Wet klachtrecht in werking trad, kwam er een einde aan de tot dan toe bestaande klachtenbehandelende taak van de inspectie. Daar was niemand echt rouwig om. Algemeen werd aanvaard dat het beter was om de taken overheidstoezicht en individuele klachtenbehandeling te scheiden, en neer te leggen bij twee verschillende instanties. Daarbij kwam dat de wijze waarop de inspectie individuele klachten behandelde, nogal eens aanleiding gaf tot commentaar en kritiek. Door deze ontwikkeling verloor de inspectie echter niet alleen een oneigenlijke taak maar ook een bron van informatie over mogelijke problemen en misstanden in de zorg. Dat laatste is de inspectie altijd dwars blijven zitten en leidde na 1995 geregeld tot pleidooien om dan maar op andere manieren de informatiestroom richting inspectie te verbreden. Die pleidooien schurkten overigens meer dan eens tegen het klachtrecht aan. Het bekendste voorbeeld is het inspectievoorstel uit 1999 om alle klachten in te dienen bij de inspectie, waarna deze de klacht doorgeleidt naar de in aanmerking komende klachtencommissie. Over dat voorstel heb ik mij indertijd in dit tijdschrift zeer kritisch uitgelaten1, vanwege de oneigenlijke vermenging van functies waartoe het zou leiden en omdat het laagdrempelige karakter van klachtenbehandeling onder druk zou komen te staan. Het voorstel is gelukkig nooit gerealiseerd, maar de onvrede van de inspectie over opdrogende informatiestromen is blijven bestaan. Die onvrede is op zich overigens niet onbegrijpelijk. Om goed toezicht te kunnen houden, is informatie onontbeerlijk. Maar dan wel op de juiste manier.

Calamiteiten


Zo’n manier is de verplichte calamiteitenmelding door instellingen aan de inspectie. Om dat te realiseren diende de regering in juli 2002 bij de Tweede Kamer wetsvoorstel 28.489 in. Dit wetsvoorstel (tot wijziging van de Kwaliteitswet en de Wet klachtrecht) bepaalt onder meer dat de zorgaanbieder aan de inspectie onverwijld elke calamiteit moet melden. Onder calamiteit wordt verstaan: ‘Een niet-beoogde of onverwachte gebeurtenis, die betrekking heeft op de kwaliteit van de zorg en die tot de dood van of een ernstig schadelijk gevolg voor een patiënt of cliënt van de instelling heeft geleid’ (art. 4a van het wetsvoorstel). Tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel ontstond discussie over de vraag of ook de klachtencommissie bepaalde situaties aan de inspectie zou mogen melden. Er werd verwezen naar de praktijk, waarin klachtencommissies soms tandenknarsend moesten toezien hoe een zorgaanbieder de aanbevelingen van de commissie negeerde en structurele misstanden bleven bestaan. Aanvankelijk betoogde de regering dat op grond van de huidige wet klachtencommissies al de mogelijkheid hebben om ernstige situaties aan de inspectie voor te leggen. Dat zou kunnen, aldus de regering, zonder dat de commissie de wettelijke geheimhoudingsplicht schond. Dit standpunt overtuigde niet; daarom stelde de regering in maart 2003 voor de meldingsmogelijkheid dan maar expliciet in de wet te regelen. De tekst van het regeringsvoorstel luidde: ‘Klachten die naar het oordeel van de commissie ernstig van aard zijn, kunnen door haar worden gemeld aan [de inspectie]. Zij verstrekt daarbij de naam van degene over wie is geklaagd, alsmede van de


klager indien deze daarvoor toestemming heeft gegeven’.


Bij deze meldingsmogelijkheid kunnen kritische kanttekeningen worden gemaakt, waar het gaat om de mogelijke negatieve gevolgen voor het klachtrecht, om de privacy van de patiënt en om mogelijke verwarring in de rolverdeling tussen klachtencommissie en instelling. Maar het werd nog gekker. Op 8 april 2003 diende de Tweede Kamer een amendement in dat de door de regering voorgestelde meldingsmogelijkheid veranderde in een meldingsplicht. Dit amendement, dat door de minister van VWS werd ontraden, werd niettemin op 24 april 2003 door de Tweede Kamer aanvaard. Een kort tevoren door de KNMG ondernomen actie om de nadelen van een meldingsplicht voor het klachtrecht te onderstrepen, mocht niet baten. Binnenkort worden de klachtencommissies een verlengstuk van de inspectie.

Kritiek


Naar mijn mening is de meldingsplicht die door de Tweede Kamer aan klachtencommissies is opgelegd, vatbaar voor veel kritiek. Om te beginnen doorbreekt deze meldingsplicht het systeem van de Kwaliteitswet. Dit systeem houdt in dat de zorgaanbieder zoveel mogelijk moet worden gestimuleerd om zelf de verantwoordelijkheid te nemen voor de kwaliteit van zorg en de verbetering daarvan. Het opleggen van een plicht aan de klachtencommissie kan ertoe leiden dat zorgaanbieders hun eigen verantwoordelijkheid gaan verzaken en veroorzaakt dat de verantwoordelijkheden van zorgaanbieder en klachtencommissie door elkaar gaan lopen. Overigens zal de meldingsplicht ook van toepassing zijn op klachtencommissies betreffende zorgaanbieders die niet onder de Kwaliteitswet vallen (zoals hulpverleners in een solopraktijk).


Een tweede punt van kritiek is dat door de meldingsplicht de klachtencommissie een onwenselijke combinatie van functies krijgt. Enerzijds de taak om op een zorgvuldige en voor klager en aangeklaagde vertrouwenwekkende wijze klachten te behandelen, anderzijds het fungeren als verlengde arm van de inspectie. Het komt mij voor dat beide functies omstreeks 1995 toch niet voor niets gescheiden zijn.


Kritiekpunt drie is dat de wettelijke omschrijving van de meldingsplicht vaag en ontoereikend is. De meldingsplicht spreekt van ‘ernstige klachten’. Hieronder moeten worden verstaan klachten over situaties waarin een patiënt schade heeft opgelopen of die wijzen op structurele tekortkomingen. Dat is een onduidelijke omschrijving die breed kan worden uitgelegd en toegepast, en die niet alleen over structurele tekortkomingen gaat. En wanneer moet er worden gemeld: onmiddellijk nadat de ernst van de klacht duidelijk is of na ontvangst van de reactie van de zorgaanbieder op het oordeel van de klachtencommissie? Daar zegt de wet niets over. En wat moet een commissie doen als je niet zeker weet of het ernstig is? Bij twijfel toch maar


melden om verwijten van de inspectie te voorkomen? Dan staat de inspectie veel werk te wachten en kunnen we nu al voorspellen dat door capaciteitgebrek onvoldoende kan ondernemen en weinig impact zal hebben. Niet duidelijk zijn voorts de bescherming van de privacy van de patiënt en de mogelijke toepasbaarheid op de meldingen van de Wet openbaarheid van bestuur.


Een vierde kritiekpunt is dat de klachtencommissies zelf nimmer om een meldingsplicht hebben gevraagd. Sommige van hen hebben aangegeven in klemmende situaties te willen beschikken over de mogelijkheid van melding, maar een plicht was nooit aan de orde.


Mijn vijfde en meest cruciale kritiekpunt ten slotte betreft de gevolgen van de meldingsplicht voor het vertrouwen van klagers en aangeklaagden in de klachtencommissie. We weten uit de in 1999 uitgevoerde evaluatie van de Wet klachtrecht dat klagers de klachtencommissie te afstandelijk en te formeel vinden, en eigenlijk behoefte hebben aan laagdrempeliger en meer informele klachtvoorzieningen. Door de klachtencommissie een verwarrende dubbelrol te geven zal de toch al niet bijster enthousiaste houding van klagers mogelijk nog negatiever worden. De gevolgen voor aangeklaagde hulpverleners laten zich raden. Door de meldingsplicht zullen aangeklaagde hulpverleners aarzelen om voor de klachtencommissie frank en vrij te spreken, omdat er nu een reële kans is dat het dossier van de klachtencommissie ook de basis gaat vormen voor een actie van de inspectie (richting tuchtrechter of anderszins). Een betreurenswaardige, maar ook begrijpelijke reactie. Dit alles kan zeer nadelig uitpakken voor de effectiviteit van de klachtenprocedure en dus voor het klachtrecht van de patiënt. De primaire doelstelling van de Wet klachtrecht, het bieden van een vertrouwenwekkende en makkelijk toegankelijke klachtmogelijkheid aan de patiënt, wordt daardoor geschaad.

Eerste Kamer


Zoals gezegd is het te begrijpen dat de inspectie meer informatie wil hebben over de kwaliteit van zorg. Daartoe had de regering de nu al in wetsvoorstel 28.489 opgenomen plicht van instellingen om calamiteiten te melden, kunnen verruimen, bijvoorbeeld door deze uit te breiden naar zorgaanbieders die niet onder de Kwaliteitswet vallen. Voor het aanvankelijke regeringsvoorstel om de meldingsmogelijkheid van de klachtencommissie in de wet te regelen, valt uit een oogpunt van algemeen belang ook wel wat te zeggen. Vanwege het systeem van de Kwaliteitswet zou het dan overigens wel voor de hand liggen om een betere omschrijving te geven van de te melden situaties en om in de wet te bepalen dat de klachtencommissie alleen meldt nadat de zorgaanbieder expliciet is gemaand de gesignaleerde tekortkomingen op te heffen maar dat blijft nalaten. De nu door de Tweede Kamer gekozen oplossing van een meldingsplicht voor de klachtencommissie is echter van een geheel andere orde, en zet de zaak naar mijn mening op zijn kop.


Het Kamerdebat over de meldingsplicht van de klachtencommissie op 23 april 2003 was eenzijdig en deels gebaseerd op onjuiste informatie (bijvoorbeeld dat het volgens de KNMG zou gaan om een meldingsplicht inzake alle klachten). De door de Kamer genoemde argumenten voor de meldingsplicht waren zwak en deels gebaseerd op oncontroleerbare gegevens (‘berichtgeving dat sommige klachtencommissies in de ogen van patiënten niet voldoende doen met ernstige klachten’). Wetsvoorstel 28.489 gaat nu naar de Eerste Kamer. De nadelen van de meldingsplicht van klachtencommissies zijn naar mijn mening groot genoeg om de discussie daar voort te zetten. Het wetsvoorstel bevat waardevolle onderdelen (waaronder de plicht voor instellingen om calamiteiten te melden en een andere regeling van handhaving van de Wet klachtrecht), maar nu ook een element dat scherpe afkeuring verdient. Het amendement over de meldingsplicht kwam nogal als een verrassing en vele betrokkenen, waaronder klachtencommissies, namen er mogelijk pas kennis van nadat het kwaad al was geschied. Wellicht is mijn typering van de leden van de klachtencommissie als onbezoldigde ambtenaren van het Staatstoezicht wat kras, maar er is voor klachtencommissies alle reden zich goed te bezinnen op de nieuwe taak en op de mogelijke negatieve gevolgen daarvan.

mr. dr. J. Legemaate,
juridisch adviseur en beleidscoördinator gezondheidsrecht, KNMG

 

Correspondentieadres: j.legemaate@fed.knmg.nl

Referentie
1. Legemaate J. Inspecteren, maar hoe? Voorstel wijziging Klachtwet kritisch beschouwd. Medisch Contact 1999; 42: 1439-41.


SAMENVATTING


l In een aanhangig wetsvoorstel tot wijziging van de Kwaliteitswet en de Wet Klachtrecht is door de Tweede Kamer een meldingsplicht van klachtencommissies opgenomen. Dit houdt in dat klachtencommissies ‘ernstige klachten’ moeten gaan melden aan de inspectie.


l Deze meldingsplicht doorbreekt het systeem van de Kwaliteitswet en is in de wet zo vaag geregeld dat allerlei vragen en misverstanden kunnen ontstaan. Bovendien zal de meldingsplicht naar verwachting negatief uitpakken voor de effectiviteit van de klachtenprocedure en dus voor het klachtrecht van de patiënt.


l De aan de meldingsplicht verbonden nadelen zijn groot genoeg om de discussie daarover in en met de Eerste Kamer voort te zetten.

Klik hier om te reageren op het vertoog van Legemaate


Brieven

1. mr. H. Plokker,hoofdinspecteur voor de Gezondheidszorg

1 Reactie op dit artikel:

Op dit artikel reageren inloggen
Reacties
  • Er zijn nog geen reacties
 

Cookies op Medisch Contact

Medisch Contact vraagt u om cookies te accepteren voor optimale werking van de site, kwaliteitsverbetering door geanonimiseerde analyse van het gebruik van de site en het tonen van relevante advertenties, video’s en andere multimediale inhoud. Meer informatie vindt u in onze privacy- en cookieverklaring.